Bài giảng Kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản quản lý hành chính nhà nước

Học viện Hành chính Quốc gia

Khoa Văn bản và Công nghệ hành chính

KỸ THUẬT XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH

VĂN BẢN QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ

NƯỚC

(Chương trình đào tạo cử nhân hành chính)



GV: Ts. TẠ THỊ THANH TÂM

Năm 2011

Phần thứ nhất

LÝ LUẬN CHUNG

VỀ VĂN BẢN QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Chương I

ĐẠI CƯƠNG VỀ VĂN BẢN QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Chương II

HỆ THỐNG VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

Chương III

NHỮNG YÊU CẦU VỀ NỘI DUNG VÀ THỂ THỨC CỦA VĂN BẢN

Chương IV

VĂN PHONG VÀ NGÔN NGỮ VĂN BẢN

Chương V

QUY TRÌNH XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN

CHƯƠNG I

ĐẠI CƯƠNG VỀ VĂN BẢN QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

I. Vài nét về tình hình soạn thảo văn bản ở các cơ quan của nước ta hiện nay

II. Vai trò của văn bản trong hoạt động quản lý nhà nước

III. Chức năng của văn bản

IV. Những khái niệm cơ bản về văn bản

V. Đối tượng và phương pháp nghiên cứu

VI. Mục tiêu của môn học

I. VÀI NÉT VỀ TÌNH HÌNH SOẠN THẢO VĂN BẢN Ở CÁC CƠ

QUAN CỦA NƯỚC TA HIỆN NAY

1. Một số ưu điểm

- Việc soạn thảo VB trong thời gian qua đã phản ánh đúng đắn các chủ trương,

chính sách của Đảng và Nhà nước, truyền đạt kịp thời các thông tin quản lý từ cấp

này đến cấp khác.

- Thể chế hóa kịp thời các chủ trương do đảng đề ra trên nhiều lĩnh vực kinh

tế, xã hội của đất nước.

- Các loại VB được xác định tương đối chính xác về nội dung, tính chất của

mỗi loại, do đó việc sử dụng chúng ngày càng có hiệu quả hơn.

- Các VB ngày càng hoàn chỉnh về mặt thể thức, tính pháp lý được đảm bảo.

Tình trạng VB không có chữ ký của người có thẩm quyền, không có dấu, không có

ngày tháng, ký hiệu ngày càng giảm.

- Việc sử dụng ngôn ngữ trong VB hành chính có tiến bộ rõ rệt, ít gặp các

trường hợp văn phong không chuẩn mực.

2. Một số tồn tại cần khắc phục

- Các VB được soạn thảo còn thiếu sự thống nhất trên nhiều phương diện:

+ Về tên loại VB và chức năng thực tế của chúng.

+ Về cách sử dụng các khuôn ngôn ngữ trong VB.

+ Về thể thức VB.

+ Về thẩm quyền ban hành.

- Cách trình bày VB, cách đặt hệ thống các ký hiệu còn nhiều mặt tùy tiện.

- Nhiều VB được ban hành chồng chéo lẫn nhau

(Do qhệ giữa các cơ quan trong quá trình soạn thảo VB và qhệ giữa các VB

không được xác định rõ ràng. Có khi VB tổng quát đã hết hiệu lực thi hnàh hoặc đã

được thay thế bằng một VB khác, nhưng những VB phát sinh từ VB đó vẫn được tiếp

tục sử dụng trong thực tiễn.)

- Quá trình kiểm tra việc thực hiện VB ở nhiều cơ quan đã không được quan

tâm đúng mức, làm cho các tồn tại trong quá trình soạn thảo VB chậm được khắc

phục.

- Còn thiếu những tiêu chuẩn của Nhà nước và những hướng dẫn cụ thể, có

tính hệ thống về quy trình ban hành VB.

3. Nguyên nhân của các tồn tại

- Nhiều ngành, nhiều cấp, nhiều cán bộ quản lý nhận thức chưa đầy đủ về vai

trò và chức năng của VB và các hệ thống VB là một cơ sở thông tin quan trọng của

quá trình quản lý và lãnh đạo.

- Lề lối làm việc theo cơ chế quan liêu bao cấp trong các cơ quan đã dẫn đến

việc ban hành nhiều VB trùng thừa, không có hiệu lực.

- Công tác quản lý và kiểm tra VB còn yếu.

- Việc đào tạo, huấn luyện cán bộ không được thực hiện thường xuyên và rộng

rãi.

- Các tài liệu hướng dẫn chưa có sự thống nhất.

- Về mặt ngôn ngữ: chưa xây dựng được một hệ thống thuật ngữ về hành

chính và VB quản lý một cách cụ thể, chính xác, chuẩn mực để đưa vào sử dụng

trong quá trình xây dựng VB.

II. Vai trò của văn bản trong hoạt động quản lý nhà nước

1. Văn bản quản lý nhà nước đảm bảo thông tin cho hoạt động quản lý nhà nước

VB quản lý là yếu tố cơ bản cùng với các yếu tố khác tạo nên cơ quan Nhà nước.

- Chính VB đã chính thức khai sinh ra cơ quan công quyền. Kể từ ngày ký VB

thành lập, cơ quan Nhà nước mới thực sự được thành lập về phương diện pháp lý.

- Cách thức tổ chức, cách thức hoạt động, phạm vi hoạt động của cơ quan Nhà

nước phải được quy định bằng VB.

- Việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, thuyên chuyển nhân viên, ký kết hợp đồng …

đều phải thực hiện bằng văn bản.

2. Trên bình diện quốc tế, VB giữ vai trò tiêu biểu cho sự hiện diện của

chính quyền, do đó tiêu biểu cho sự hiện diện quốc gia

- Hoạt động của chính quyền quốc gia được cụ thể hóa và được đại diện bằng

các cơ quan Nhà nước.

➢

Chính quyền của bất kỳ Nhà nước nào cũng đều chú trọng đến công

tác soạn thảo VB hành chính và xem đó như là những biểu hiện của sự

tiến bộ xã hội.

3. VB quản lý giữ vai trò chứng tỏ tính liên tục của quốc gia

➢

VB một khi đã được ban hành sẽ có hiệu lực liên tục cho dù chính

quyền (chính phủ) có thay đổi.

4. VB quản lý hành chính là yếu tố hợp thức hóa hành vi của chính quyền

➢

Không có VB, mọi hành vi của chính quyền sẽ không có giá trị về mặt

pháp lý.

5. Văn bản quản lý nhà nước đảm bảo thông tin cho hoạt động quản lý

nhà nước

Hoạt động quản lý nhà nước phần lớn được đảm bảo thông tin bởi hệ thống

văn bản quản lý. Đó là các thông tin về:

- Chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước liên quan đến mục tiêu và

phương hướng hoạt động lâu dài của cơ quan, đơn vị.

- Nhiệm vụ, mục tiêu hoạt động cụ thể của từng cơ quan, đơn vị.

- Phương thức hoạt động, quan hệ công tác giữa các cơ quan, các đơn vị với

nhau.

- Tình hình về đối tượng bị quản lý; sự biến động của cơ quan, đơn vị; chức

năng nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan, đơn vị.

- Các kết quả đạt được trong quá trình quản lý, v.v...

6. Văn bản là phương tiện truyền đạt các quyết định quản lý

Văn bản có thể giúp cho các nhà quản lý tạo ra các mối quan hệ về mặt tổ chức

trong các cơ quan, đơn vị trực thuộc theo yêu cầu của mình, và hướng hoạt động của

các thành viên vào mục tiêu nào đó trong quản lý.

Các quyết định quản lý cần phải được truyền đạt nhanh chóng và đúng đối

tượng, được đối tượng bị quản lý thông suốt, hiểu và nắm được ý đồ của lãnh đạo,

trên cơ sở đó thực hiện nhiệm vụ.

Thông thường, các quyết định quản lý hành chính được truyền đạt sau khi đã

được thể chế hoá thành các văn bản mang tính quyền lực nhà nước.

7. Văn bản là phương tiện kiểm tra, theo dõi hoạt động của bộ máy lãnh

đạo và quản lý

Có thể kiểm tra, theo dõi hoạt động của bộ máy lãnh đạo, quản lý thông qua hệ

thống VB.

8. Văn bản là công cụ xây dựng hệ thống pháp luật

II. Chức năng của văn bản

1. Chức năng thông tin

VB là phương tiện giao dịch chính thức giữa cơ quan với cơ quan, giữa chính

quyền nhà nước này với chính quyền nhà nước khác, trong phạm vi nội bộ cơ quan,

hoặc từ cơ quan nhà nước ra bên ngoài với tư nhân hay với đoàn thể xã hội.

Chức năng thông tin của VB thể hiện qua các mặt sau đây:

➢

Ghi lại các thông tin quản lý;

Truyền đạt thông tin quản lý từ nơi này đến nơi khác trong hệ

thống quản lý hay từ cơ quan đến nhân dân;

➢

Giúp cơ quan thu nhận những thông tin cần cho hoạt động quản

lý;

Giúp các cơ quan đánh giá các thông tin thu được qua các hệ

thống thông tin khác.

VB là phương tiện ghi nhận các quy phạm pháp luật được nhà nước ban hành

để điều chỉnh các quan hệ xã hội. VB chứa đựng các quy phạm làm cơ sở pháp lý cho

hoạt động của cơ quan nhà nước, đoàn thể xã hội, cá nhân…

Dưới dạng văn bản, về thời điểm nội dung thông báo thông tin thường bao

gồm 3 loại với những nét đặc thù riêng:

 Thông tin quá khứ: là những thông tin liên quan đến những sự việc đã

được giải quyết trong quá trình hoạt động đã qua của các cơ quan quản lý (báo

cáo).

 Thông tin hiện hành: là những thông tin liên quan đến những sự việc đang

xảy ra hàng ngày trong các cơ quan thuộc hệ thống bộ máy quản lý nhà nước.

 Thông tin dự báo: được phản ánh trong văn bản là những thông tin mang

tính kế hoạch tương lai, các dự báo chiến lược hoạt động mà bộ máy quản lý

cần dựa vào đó để hoạch định phương hướng hoạt động của mình (kế hoạch…)

Với chức năng thông tin, VB truyền đạt thông tin theo những tiêu chí

khác nhau như:

➢

Theo lĩnh vực quản lý: thông tin chính trị, thông tin kinh tế, thông

tin văn hóa-xã hội ...

Theo thẩm quyền tạo lập thông tin (nguồn): thông tin trên xuống, thông tin

dưới lên, thông tin ngang cấp, thông tin nội bộ ...

2. Chức năng quản lý

➢

Chức năng quản lý của VB được thể hiện khi VB được sử dụng như

một phương tiện thu thập thông tin (báo cáo, tờ trình…) và ban

hành truyền đạt thông tin để tổ chức quản lý và duy trì, điều hành

thực hiện sự quản lý (lệnh, nghị định, thông tư, nghị quyết, chỉ

thị…)

➢

Thông qua chức năng quản lý của VB, mối quan hệ giữa chủ thể và

khách thể quản lý được xác lập.

VB là phương tiện thiết yếu để các cơ quan quản lý có thể truyền đạt chính xác các

quyết định quản lý đến hệ thống bị quản lý của mình, đồng thời cũng là đầu mối để

theo dõi, kiểm tra hoạt động của các cơ quan cấp dưới.

➢

Với chức năng quản lý, văn bản quản lý nhà nước tạo nên sự ổn

định trong công việc, thiết lập được các định mức cần thiết cho mỗi

loại công việc, tránh được cách làm tuỳ tiện, thiếu khoa học.

Từ giác độ chức năng quản lý, văn bản quản lý nhà nước có thể bao gồm hai

loại:

Những văn bản là cơ sở tạo nên tính ổn định của bộ máy lãnh đạo và quản lý;

xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và vị trí của mỗi cơ quan trong bộ máy

quản lý nhà nước, cũng như xác lập mối quan hệ và điều kiện hoạt động của chúng.

VD: nghị định, nghị quyết, quyết định về việc thành lập cơ quan

cấp dưới, điều lệ làm việc của cơ quan, các đề án tổ chức bộ máy quản

lý đã được phê duyệt, các thông tư, công văn hướng dẫn xây dựng tổ

chức, v. v...

➢

Những văn bản giúp cho các cơ quan lãnh đạo và quản lý nhà nước

tổ chức các hoạt động cụ thể theo quyền hạn của mình.

VD: quyết định, chỉ thị, thông báo, công văn hướng dẫn các công

việc cho cấp dưới, các báo cáo tổng kết công việc, v. v...

➢

Chức năng quản lý của văn bản quản lý nhà nước có tính khách

quan, được tạo thành do chính nhu cầu của hoạt động quản lý và

nhu cầu sử dụng văn bản như một phương tiện quản lý.

3. Chức năng pháp lý

+ Một số loại VB được hình thành để quy định những điều được phép và không

được phép của cộng đồng xã hội, nhằm duy trì, điều chỉnh xã hội phát triển theo đúng

định hướng của nhà nước.

+ Văn bản được sử dụng để ghi lại và truyền đạt các quy phạm pháp luật và các

quyết định hành chính, do đó là chứng cứ pháp lý để giải quyết các nhiệm vụ cụ thể

trong quản lý nhà nước.

+ Tuỳ thuộc vào nội dung và tính chất pháp lý của từng loại văn bản cụ thể, văn

bản có tác dụng rất quan trọng trong việc xác lập mối quan hệ giữa các cơ quan, tổ

chức thuộc bộ máy quản lý nhà nước, giữa hệ thống quản lý với hệ thống bị quản lý;

trong việc tạo nên mối ràng buộc trách nhiệm giữa các chủ thể tạo lập và đối tượng

tiếp nhận văn bản.

+ Việc nắm vững chức năng pháp lý của văn bản quản lý nhà nước có một ý

nghĩa rất thiết thực. Trước hết, vì văn bản quản lý nhà nước mang chức năng đó, nên

việc xây dựng và ban hành chúng đòi hỏi phải cẩn thận và chuẩn mực, đảm bảo các

nguyên tắc pháp chế, tính phù hợp với thực tiễn khách quan. Mọi biểu hiện tuỳ tiện

khi xây dựng và ban hành văn bản đều có thể làm cho chức năng pháp lý của chúng

bị hạ thấp và do đó sẽ làm ảnh hưởng đến việc điều hành công việc trong thực tế của

các cơ quan.

4. Chức năng văn hóa

➢ Qua các VB, bản sắc văn hóa của từng dân tộc được thể hiện rõ.

➢ VB góp phần duy trì, bảo lưu văn hóa dân tộc, cùng với các yếu tố khác tạo

nên đặc trưng văn hóa dân tộc.

5. Chức năng xã hội

➢ VB của xã hội nào, phản ánh thực trạng của xã hội đó trong những mối quan

hệ, thời điểm, phạm vi cụ thể.

➢ VB góp phần thúc đẩy hoặc kìm hãm sự phát triển của các quan hệ xã hội

khác nhau.

➢ VB có tác động rất lớn và cũng chịu sự chi phối mạnh mẽ của các yếu tố xã

hội.

5. Chức năng liên nhân (chức năng giao tiếp)

➢ VB thiết lập và duy trì các quan hệ xã hội

Các VB nói chung, chủ yếu dùng với mục đích thông tin, nhưng cũng có

những VB mà mục đích chủ yếu không phải là thông tin mà là để duy trì các quan hệ

xã hội như thư cảm ơn, thư chúc mừng, thư chia buồn của các cấp lãnh đạo v.v…

6. Chức năng sử liệu

➢ Thông tin trong các văn bản quản lý hành chính nhà nước là nguồn sử liệu

quý giá đối với các nhà nghiên cứu lịch sử để tìm hiểu, đánh giá xã hội đã

sản sinh ra nó.

➢ Văn bản là nguồn tư liệu lịch sử giúp cho chúng ta hình dung được toàn

cảnh bức tranh và trình độ văn minh quản lý nhà nước của mỗi thời kỳ lịch

sử cụ thể ở mỗi quốc gia.

7. Chức năng thống kê

Cần thấy rằng, mọi chức năng của văn bản được thực hiện trong một

chỉnh thể thống nhất của việc quản lý nhà nước nói riêng và điều chỉnh các mối

quan hệ xã hội nói chung.

III. Những khái niệm cơ bản về văn bản

1. Khái niệm về văn bản

2. Khái niệm về văn bản quản lý nhà nước

3. Khái niệm về văn bản quản lý hành chính nhà nước

4. Khái niệm về văn bản pháp luật và văn bản quản lý thông thường

1. Khái niệm về văn bản

2. Khái niệm về văn bản quản lý nhà nước

Văn bản quản lý nhà nước là VB do cơ quan nhà nước ban hành, nhằm

chuyển đạt các thông tin, các quyết định trong quản lý, theo thẩm quyền, thủ tục,

trình tự do luật định.

a. Nói đến quản lý là chúng ta nói đến quan hệ chủ thể – khách thể.

Văn bản là phương tiện ghi lại và truyền đạt thông tin bằng một ngôn ngữ (hay

ký hiệu) nhất định.

- VB, đó là tác phẩm có tính mục đích nhất định và có phương hướng thực

dụng.

- Về mặt hình thức, đó là sự kết hợp tuyến tính giữa các câu hoặc các đoạn

văn.

- Về mặt nội dung, đó là một chỉnh thể tương đối trọn vẹn về ngữ nghĩa.

Nói tóm lại, VB là một phương tiện để chứa đựng, lưu trữ thông tin và truyền

đạt thông tin từ chủ thể này sang chủ thể khác bằng hệ thống các ký hiệu ngôn

ngữ, hoặc bằng các ký hiệu, dấu hiệu khác.

Mỗi VB đều có nội dung, chứa đựng trong một hình thức nhất định và ngược

lại hình thức chứa một nội dung nhất định.

2. Khái niệm về văn bản quản lý nhà nước

Văn bản quản lý nhà nước là VB do cơ quan nhà nước ban hành, nhằm

chuyển đạt các thông tin, các quyết định trong quản lý, theo thẩm quyền, thủ tục,

trình tự do luật định.

a. Nói đến quản lý là chúng ta nói đến quan hệ chủ thể – khách thể.

Đối với VBQLNN, chủ thể chính là cơ quan ban hành VB: đó là các cơ quan

nhà nước.

(Cơ quan nhà nước là cơ quan hay tổ chức của nhà nước được thành lập theo

luật định hoặc theo quy định của nhà nước, có tư cách pháp nhân, có chức năng quản

lý ở trung ương hay địa phương hoặc trong một lĩnh vực nào đó.

Khách thể là đối tượng tiếp nhận VB, đó có thể là:

+ cơ quan nhà nước,

+ tổ chức chính trị – xã hội,

+ doanh nghiệp,

+ tổ chức thuộc các thành phần kinh tế,

+ tổ chức tư nhân,

+ một bộ phận nhân dân hoặc một công dân

b. VBQLNN chuyển đạt các thông tin và quyết định phục vụ cho công tác

quản lý

Thông tin trong VBQLNN có tính 2 chiều:

+ Theo chiều dọc, có thông tin do cấp dưới chuyển lên cấp trên (thông

qua các hình thứcVB như báo cáo, kiến nghị, tờ trình…) và thông tin từ cấp trên

chuyển xuống cấp dưới (VB thông cáo, thông báo, chỉ thị, quyết định…)

+ Theo chiều ngang, có thông tin do các cơ quan ngang hàng trao đổi với

nhau.

Thông tin trong VBQLNN gồm 3 loại:

+ Thông tin quá khứ,

+ Thông tin hiện hành

+ Thông tin dự báo

Các thông tin này có tính chất tường minh, và không mang tính chất chủ

quan, xúc cảm.

Khái niệm quyết định hiểu theo nghĩa rộng bao gồm quyết định và quy

phạm pháp luật, quyết định về chủ trương, đường lối, chính sách, biện pháp lớn,

quyết định về công việc cụ thể, cá biệt.

Quyết định trong VBQLNN mang tính chất quyền lực đơn phương, nghĩa là cơ

quan nhà nước có thẩm quyền được quyền và có nhiệm vụ ra các quyết định và các

cơ quan, các tổ chức, cá nhân hữu quan có bổn phận thi hành các quyết định đó.

c. VBQLNN được ban hành theo thẩm quyền, thủ tục và trình tự do luật

định

+ Chỉ những cơ quan nhà nước được Hiến pháp và Luật quy định mới có thẩm

quyền ban hành VB quy phạm pháp luật.

Văn bản quản lý nhà nước là những quyết định và thông tin quản lý thành văn

(được văn bản hoá) do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành theo thẩm quyền,

trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và được Nhà nước đảm bảo thi hành bằng

những biện pháp khác nhau nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lý nội bộ nhà

nước hoặc giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức và công dân.

3. Khái niệm về văn bản quản lý hành chính nhà nước

➢ Là một bộ phận của văn bản quản lý nhà nước.

➢ Là những quyết định quản lý thành văn (được văn bản hóa) do các cơ

quan trong hệ thống quản lý hành chính nhà nước ban hành theo đúng

thẩm quyền, đúng nguyên tắc, thể thức, thủ tục, quy chế do pháp luật

quy định.

➢ Dùng để đưa ra các quyết định và chuyển tải các thông tin quản lý trong

hoạt động chấp hành và điều hành.

➢ Mang tính quyền lực Nhà nước đơn phương.

* Đối tượng ban hành VB QLHCNN

➢ Các chủ thể quản lý hành chính nhà nước (các chủ thể có chức năng

hành pháp, chấp hành, điều hành).

Các chủ thể Nhà nước khác có chức năng lập pháp, tư pháp như Quốc hội,

Viện kiểm sát, Tòa án không ban hành VB QLHCNN.

4. Khái niệm về văn bản pháp luật và văn bản quản lý thông thường

4.1. Văn bản pháp luật

Là một hệ thống văn bản được xác định và quy định chặt chẽ về thẩm quyền,

nội dung, hình thức và quy trình ban hành.

Có những văn bản không phải là văn bản quy phạm pháp luật về mặt hình

thức, song lại có nội dung chứa đựng các quy phạm pháp luật.

4.2. Văn bản quản lý thông thường

Là những văn bản không chứa đựng những quy phạm pháp luật.

Đó có thể là những văn bản áp dụng pháp luật đưa ra các quyết định hành

chính hoặc tư pháp cá biệt, những văn bản hành chính thông thường, v.v...

IV. Đối tượng và phương pháp nghiên cứu

1. Đối tượng nghiên cứu

➢ Xác định một số khái niệm cơ bản.

➢ Xác định hệ thống và phân loại văn bản.

➢ Xác định chủ thể ban hành và hình thức văn bản tương ứng.

➢ Xác định những thuộc tính cơ bản của văn bản quản lý nhà nước; công dụng

của từng loại văn bản.

➢ Nghiên cứu và xây dựng quy trình soạn thảo và ban hành văn bản .

➢ Nghiên cứu và áp dụng những nguyên tắc và quy tắc kỹ thuật soạn thảo văn

bản:

+ Các yêu cầu về nội dung;

+ Các yêu cầu về thể thức;

+ Ngôn ngữ sử dụng trong văn bản;

+ Cách diễn đạt quy phạm pháp luật;

2. Phương pháp nghiên cứu

Văn bản hành chính học sử dụng những phương pháp cơ bản sau đây:



Phương pháp phân tích: Văn bản được nghiên cứu về mọi bình diện, xác

định nội dung, ý nghĩa, vai trò của từng bộ phận cấu thành của văn bản, từng

giai đoạn trong hoạt động xây dựng chúng và những nét đặc thù của từng loại.

Phương pháp tổng hợp: Từ những mô tả về nội dung, hình thức và quy

trình thủ tục xây dựng và ban hành từng loại văn bản cụ thể khái quát hóa lên

thành lý luận chung, tức là đưa ra những luận điểm, quan niệm về quá trình

sáng tạo pháp luật nói riêng và tạo ra những sản phẩm quản lý nói chung.



Phương pháp so sánh:

Văn bản được tiến hành nghiên cứu bằng cách so sánh chủ yếu trên các phương diện

sau:

•

Giữa các thời kỳ khác nhau của lịch sử xây dựng và ban hành văn bản để

rút ra những bài học thực tiễn nhằm tiến tới hoàn thiện kỹ thuật xây

dựng và ban hành văn bản.

•

Giữa các loại hình văn bản nhằm phân biệt để soạn thảo và áp dụng

chúng được tốt hơn.

Giữa thực tiễn trong nước với kinh nghiệm nước ngoài để nghiên cứu,

học hỏi và kế thừa những thành tựu của kỹ thuật xây dựng và ban hành

văn bản của các nước tiên tiến, có bề dày lịch sử và kinh nghiệm trong

lĩnh vực này.

•

Giữa lý luận với thực tế nhằm xây dựng được hệ thống lý thuyết và đưa

ra được những kiến giải thực tế góp phần hoàn thiện công tác văn bản ở

nước ta.

Ngoài ra, có thể sử dụng ở những mức độ khác nhau các phương pháp khác

như: phương pháp thống kê, phương pháp xã hội học, v.v...

V. Mục tiêu của môn học

Giúp học viên:

 Nắm vững lý thuyết về văn bản quản lý nhà nước.

 Phân biệt được tính chất và thẩm quyền ban hành của từng loại văn bản cơ bản

khác nhau.

 Nắm được những nguyên tắc và kỹ thuật cơ bản trong soạn thảo và xử lý văn

bản.

 Hình thành những kỹ năng thực hành cơ bản trong soạn thảo văn bản.

CHƯƠNG II

HỆ THỐNG VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

I. Hệ thống văn bản quản lý nhà nước

II. Phân loại văn bản

III. Hiệu lực của văn bản

I. Hệ thống văn bản quản lý nhà nước

1. Khái niệm về hệ thống

2. Các tiêu chí phân loại văn bản

II. Phân loại văn bản

1. Văn bản quy phạm pháp luật

2. Văn bản hành chính cá biệt

3. Văn bản hành chính thông thường

4. Văn bản chuyên môn-kỹ thuật

III. Hiệu lực của văn bản

1. Hiệu lực về thời gian

2. Hiệu lực về không gian và đối tượng

3. Giám sát, kiểm tra văn bản

4. Xử lý văn bản trái pháp luật

I. Hệ thống văn bản quản lý nhà nước

1. Khái niệm về hệ thống

2. Các tiêu chí phân loại văn bản

1. Khái niệm về hệ thống

➢ Cùng loại, cùng đặc trưng, cùng chức năng

➢ Phải có quan hệ, liên hệ với nhau chặt chẽ

Hệ thống là một tập hợp nhiều yếu tố, đơn vị cùng loại hoặc cùng chức năng, có

quan hệ hoặc liên hệ với nhau chặt chẽ, làm thành một thể thống nhất (có yếu tố

này thì phải có yếu tố kia).

Hệ thống VB quản lý hành chính Nhà nước là tập hợp những VB có đặc trưng

giống nhau, hình thành trong quá trình hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước,

các tổ chức xã hội, có liên quan và tác động ảnh hưởng lẫn nhau.

Để có được hệ thống văn bản cân đối, hoàn chỉnh, thống nhất, không mâu thuẫn và

chồng chéo nhau, cần phải thường xuyên tiến hành công tác rà soát và hệ thống hóa

các văn bản. Trên cơ sở này, nội dung của văn bản trong hệ thống sẽ phù hợp với

những yêu cầu, đáp ứng được đòi hỏi của cuộc sống, mang tính khả thi.

2. Các tiêu chí phân loại văn bản

Văn bản có thể được phân loại theo các tiêu chí khác nhau tùy theo mục đích và

những nội dung phân loại. Các tiêu chí đó có thể là:

2.1. Căn cứ vào nguồn gốc phát sinh (nguồn gốc tạo lập)

+ Công văn với nghĩa rộng bao gồm các VB do nhà nước hay các tổ chức ban hành

nói về việc công, từ VB có hiệu lực pháp lý cao nhất đến VB có hiệu lực pháp lý thấp

nhất.

Với nghĩa hẹp, công văn thường được gọi cho những công văn hành chính, là

những VB được sử dụng phổ biến trong các cơ quan Nhà nước, các tổ chức XH, dùng

để thông tin, trao đổi, giao dịch, đề nghị hoặc trả lời các yêu cầu, chất vấn, hướng dẫn

thi hành các công việc đã có quyết định, kế hoạch…

+ Tư văn là những VB do cá nhân sáng tạo ra.

➢ Trong thực tế có những VB có nội dung liên quan đến công vụ được gửi đi từ

cơ quan nhà nước này sang cơ quan nhà nước khác một cách không chính thức,

không lấy số đăng ký vào sổ công văn “đi”, không đóng dấu cơ quan, vẫn

thuộc loại VB tư văn chứ không phải công văn.

2.2. Theo chức năng của VB, có thể chia các loại VB thành: VB quản lý và các

loại tài liệu khác.

+ Đặc trưng nổi bật của VB quản lý là hiệu lực pháp lý của chúng trong quá trình

quản lý.

VB quản lý cho phép xác định mối quan hệ giữa cơ quan quản lý và cơ quan bị

quản lý, giữa các cơ quan có liên quan trong bộ máy quản lý nói chung: nghị quyết,

nghị định, quyết định, chỉ thị, thông tư…

VB quản lý là phương tiện quan trọng để ghi lại và truyền đạt các

quyết định quản lý hoặc các thông tin can thiết hình thành trong quá trình

quản lý của các tổ chức, cơ quan.

VB quản lý hành chính nhà nước là những VB do các cơ quan quản lý

hành chính nhà nước từ Trung ương đến địa phương ban hành và sử dụng

như là cơ sở pháp lý quan trọng để phục vụ cho quản lý, điều hành nền hành

chính Nhà nước.

VB quản lý có thể thức riêng được quy định bởi các cơ quan nhà nước có thẩm

quyền. Sự hình thành các VB quản lý được thực hiện theo một quy trình xác định.

2.3. Căn cứ vào tính chất, hiệu lực pháp lý, các VB được chia thành hai loại:

VB mang tính quyền lực nhà nước

VB không mang tính quyền lực nhà nước.

+ VB mang tính quyền lực nhà nước được ban hành nhân danh Nhà nước, có

nội dung là ý chí của Nhà nước bắt buộc phải thi hành đối với các đối tượng liên quan

và được đảm bảo thực hiện bằng cưỡng chế nhà nước. Ý chí của Nhà nước được thể

hiện dưới 2 hình thức khác nhau: quy phạm pháp luật và mệnh lệnh cụ thể.

Các quy phạm pháp luật xác định khuôn mẫu xử sự chung cho hành vi của con

người trong những điều kiện hoàn cảnh cụ thể.

Các mệnh lệnh cụ thể đặt ra khuôn mẫu cho những hành vi cụ thể của từng con

người xác định. Việc ban hành mệnh lệnh cụ thể phải dựa trên cơ sở các VB quy

phạm.

> VB mang tính quyền lực nhà nước được chia thành 2 loại: VB quy phạm

pháp luật và VB áp dụng pháp luật.

+ VB không mang tính quyền lực nhà nước không được đảm bảo thực hiện

bằng cưỡng chế nhà nước: đơn, CV hành chính, báo cáo công tác, phiếu nhập kho,

phiếu xuất kho, biên lai thu tiền…

2.4. Phân loại theo mục đích của VB

Để nghiên cứu và soạn thảo cá VB một cách khoa học, không những chỉ phân biệt

các VB có tính quy phạm pháp luật với VB thông thường, mà còn phải phân loại một

cách hợp lý dựa trên mục đích yêu cầu của VB. Theo tiêu chí này có thể phân thành

các loại VB sau:

+ VB trao đổi

+ VB chuyển đạt

+ VB trình bày

+ VB thống kê

+ VB ban hành mệnh lệnh

+ VB hợp đồng dân sự, mua bán…

Ngoài ra, để phục cụ cho việc tìm ra VB thuận lợi, có thể phân loại VB theo một số

tiêu chí khác như theo địa điểm ban hành (VB của Hà Nội, Hải Phòng, Đà Nẵng, Kon

Tum, Đồng Tháp, An Giang); theo thời gian ban hành (VB của các năm tháng khác

nhau); theo kỹ thuật chế tác, ngôn ngữ thể hiện; theo hướng chu chuyển của văn

bản (văn bản đến, văn bản đi, văn bản nội bộ)…

Trong xây dựng, ban hành và quản lý văn bản ít khi áp dụng thuần nhất một cách

phân loại nào đó, mà thông thường tuỳ theo mục đích và nội dung công việc mà áp

dụng kết hợp, xen kẽ các cách phân loại. Trong quá trình hoạt động quản lý nhà nước,

cách phân loại theo tính chất, hiệu lực pháp lý của văn bản hoặc loại hình quản lý

chuyên môn được áp dụng thường xuyên và hữu hiệu hơn cả.

II. Phân loại văn bản (theo hiệu lực pháp lý)

1. Văn bản quy phạm pháp luật

Văn bản quy phạm pháp luật là:

văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục,

trình tự luật định

trong đó có các quy tắc xử sự chung nhằm điều chỉnh các quan hệ xã

hội

được nhà nước đảm bảo thi hành bằng những biện pháp cần thiết

được áp dụng nhiều lần

Có 11 cơ quan nhà nước, tổ chức có thẩm quyền ban hành VB QPPL là:

Quốc hội

UBTVQH

Chủ tịch nước

Thủ tướng Chính phủ

Bộ trưởng

Thủ trưởng các cơ quan ngang bộ

Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ

Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao

Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao

Hội đồng nhân dân

Ủy ban nhân dân

Văn bản quy phạm pháp luật là một hệ thống bao gồm:

a) Văn bản luật: là những VB quy phạm pháp luật do Quốc hội, cơ quan cao

nhất của quyền lực Nhà nước ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức được quy

định trong Hiến pháp (Điều 84, 88 và 147 – Hiến pháp 1992 CHXHCNVN). Các VB

này có giá trị pháp lý cao nhất. Mọi VB khác (dưới luật) khi ban hành đều phải dựa

trên cơ sở của VB luật và không được trái với các quy định trong các luật.

VB luật có 2 hình thức: Hiến pháp và đạo luật ( hoặc bộ luật)

+ Hiến pháp (bao gồm Hiến pháp và các đạo luật về bổ sung hay sửa đổi

Hiến pháp) quy định những vấn đề cơ bản nhất của Nhà nước như: hình thức và

bản chất nhà nước, chế độ chính trị, chế độ kinh tế, văn hóa, xã hội, quyền và

nghĩa vụ cơ bản của công dân, nguyên tắc hoạt động và thẩm quyền của cơ

quan Nhà nước.

Hiến pháp là sự thể chế hóa đường lối chính sách của đảng trong mỗi giai

đoạn cách mạng cụ thể.

Hiến pháp là luật cơ bản của nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất.

+ Luật; bộ luật: là VB QPPL do Quốc hội, cơ quan cao nhất của quyền lực

Nhà nước ban hành để cụ thể hóa Hiến pháp, nhằm điều chỉnh các loại quan hệ

xã hội trong các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước.

VD: bộ luật hình sự, luật hôn nhân gia đình…

Hiến pháp và luật có giá trị pháp lý cao và phạm vi tác dụng rộng, do đó

trình tự ban hành chúng hết sức chặt chẽ, bao gồm 4 giai đoạn: soạn thảo dự án

luật, thảo luận dự án luật, thông qua luật và công bố luật. Đặc biệt đối với Hiến

pháp khi thông qua phải được ít nhất 2/3 số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán

thành.

b) Văn bản dưới luật (mang tính chất luật)

Là những VB QPPL do các cơ quan nhà nước ban hành theo trình tự, thủ tục và

hình thức được pháp luật quy định. Những VB này có giá trị pháp lý thấp hơn các VB

luật, vì vậy khi ban hành phải chú ý sao cho những quy định của chúng phải phù hợp

với những quy định của Hiến pháp và luật.

Giá trị pháp lý của từng loại VB dưới luật cũng khác nhau, tùy thuộc vào thẩm

quyền của cơ quan ban hành chúng.

Theo Hiến pháp 1992, có những loại VB dưới luật sau đây:

+ Pháp lệnh của UBTVQH

+ Nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH

+Lệnh của Chủ tịch nước

+ Quyết định của Chủ tịch nước

c) Văn bản dưới luật lập quy (còn thường gọi là văn bản pháp quy):

+ Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, HĐND các cấp;

+ Nghị định của Chính phủ;

+ Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân

tối cao, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính

phủ, UBND các cấp;

+ Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối

cao, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ,

UBND các cấp;

+ Thông tư của Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, bộ trưởng, thủ

trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ; văn bản liên tịch

giữa các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị-xã hội.